自然资源部：推动转变城市土地开发利用方式 专家：地方财政收入手段或由 “卖地”变为“土地运营”

本报记者 于丽丽 李贝贝 北京报道

紧紧围绕“稳地价、稳房价、稳预期”总体目标，适时完善现行住宅用地供应政策。规范住宅用地供应信息公开，下大力气推动转变城市土地开发利用方式。12月21日，自然资源部党组会议传达学习中央经济工作会议精神时，明确指出上述目标。

12月23日，广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉接受《华夏时报》记者采访时表示，城市土地利用效率不理想是多年来存在的问题，以往个别地方政府热衷于建造“大项目”，希望以此拉升GDP，这些项目尽管规划宏伟，但很多无法实现，这是土地指标浪费的原因之一。

同日，合硕机构首席分析师郭毅对记者分析，大量出售土地或衍生新的市场问题，譬如房地产市场出现供过于求。此外，出售土地对地方财政收入也是不可持续的模式，如果能够充分利用农村建设用地，将一次性销售转成趸租，对城市发展则是可持续的营收模式，而且，这也把个别地方政府的财政收入来源逐渐由“卖地”转化成“土地运营”。

推动转变城市土地开发利用方式

自然资源部指出，“要下大力气推动转变城市土地开发利用方式”。对此，12月23日，广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉接受《华夏时报》记者采访时表示，“这主要是指提高土地利用效率，促进存量盘活再利用，控制土地闲置，推动土地功能再调整，适应用地需求结构的变化等。”

城市土地利用效率不理想，是多年来存在的问题。李宇嘉表示，有些地方政府该完成的土地平整没能完成，市政设施建设不到位，生地无法变成熟地，招商引资不到位，最终导致土地指标浪费。另外，有些开发商拿地后无法开工，有的项目因环保、高压线、拆迁等症结不能推进等，也是导致土地长期闲置的原因。

值得说明的是，李宇嘉指出，个别地方政府避开未能解决的闲置土地问题，继续申请新的用地指标，这导致用地效率低下。

目前，我国工业用地的使用年限是50年。李宇嘉表示，“近年来，我国产业升级较快，产业周期明显缩短，但工业用地的思维并没有跟上，工业用地50年的使用期限导致用地性质无法与产业变迁相协调。”

针对工业用地50年使用期限的局限性，李宇嘉举例表示，“现在新型工业、创意文化等产业的空间需求很小，需要复合型用地（工业办公复合）和弹性用地（如用地周期缩短），但现在的用地出让（制度）还未调整。”

另外，李宇嘉还指出，对于大城市而言，传统制造业外迁、淘汰、转型，留下来的企业对空间的需求比较小，所以导致产业用地低效、商办写字楼闲置空置率高。他建议，过去出让的产业用地、商办用地应该适时调整功能，如转变为住宅用地。

今年11月，住建部、国家发改委、财政部联合印发《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》，要求各地加快保障性租赁住房建设，该意见提到，新市民和青年人多、房价偏高或上涨压力较大的大城市，在“十四五”期间应大力增加保障性租赁住房供给。

李宇嘉认为，“在实际操作中，自然资源部门应创新政策和创新规划的调整，让部分地块能够顺利地转为保租房。”

推进农村乱占耕地建房专项整治试点

《华夏时报》记者注意到，自然资源部党组会议强调，将持续深化国土空间治理改革，全面实施《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》，加快推进省级及以下国土空间总体规划和重要区域国土空间规划的编制、审批和实施。分类编制村庄规划，深化集体经营性建设用地入市试点，稳妥有序推进农村乱占耕地建房专项整治试点。

针对自然资源部提出的“分类编制村庄规划，深化集体经营性建设用地入市试点”， 12月23日，合硕机构首席分析师郭毅接受《华夏时报》记者采访时表示，“前几年，不少城市拿出片区做试点，经过几年实践，已形成更加合理的方式。首先，这避免了村民在失地后面临生计问题；其次，农村集体用地也得到了更好地开发和应用，保障了农民利益。”

郭毅举例表示，北京对于农村集体土地主要采用两种方式，一类是用作保障性住房；另一类，在部分集体土地收储的城市建设用地中，配建商业或办公设施，由开发商负责建设施工，竣工后交由土地原产权方的集体组织，农村集体组织可以通过经营获取持续性收益。

郭毅认为，深化集体经营性建设用地入市的做法，不仅能够保障农村集体组织有持续性收益，也可以保障失地农民的日常收入，同时，也让地方政府获得了相应的开发收益。因此，这是一个多赢的模式。

郭毅分析，大量出售土地可能会衍生新的市场问题，譬如房地产市场出现供过于求的情况。此外，出售土地对于地方财政收入也是不可持续的模式，但如果能够充分应用农村建设用地，将一次性销售转成趸租，对城市发展就是一个可持续的营收模式。这也把地方财政收入来源逐渐由“卖地”转化成“土地运营”。

二十大报告再次强调“租购并举”。郭毅认为充分利用农村集体用地，将“土地出售”转换为“土地运营”，这对于探索租赁市场，对于楼市商业模式的转型，会是很好的一个切入点。

《华夏时报》记者注意到，今年6月，自然资源部曾发布“自然资源部通报农村乱占耕地建房有关问题和典型案例”。自然资源部官网提到，2021年下半年，自然资源部组织相关单位对地方上报的新增乱占耕地建房问题线索处理情况进行了实地抽查。

自然资源部提到，截至2022年5月中旬，属于地方上报核实处理结果不准确且未整改到位的新增乱占耕地建房问题有24个，涉及土地面积821.95亩，其中耕地面积513.18亩。这些问题均存在2020年7月3日以后新建、扩建或者续建行为，属于顶风违建。记者注意到，其中贵州省3个、云南省12个、陕西省9个。

此外，自然资源部官网显示，2021年11月至2022年4月，各地共报送，地方主动发现的农村乱占耕地建房典型案例53宗。从违法主体来看，这53宗典型案例中，1宗是政府，21宗是企事业单位，31宗是个人。截至2022年5月上旬，经地方政府和有关部门共同努力，49宗已整改到位，其余4宗正在整改。

责任编辑：张蓓 主编：张豫宁